Правото на ЕС vs. Конституцията на Република България

Повод да напиша настоящата статия ми даде решението на Съда на Европейския съюз (СЕС), според което актовете на институциите на Европейския съюз (ЕС) имат примат над всички актове от вътрешното законодателство на страните членки, които им противоречат. Включително и националните конституции. Именно тази последна част породи моето негодувание. Но не просто като гражданин на Република България, но и като студент в специалност „Право”. Известно време се чудех кое точно се разминава с моите разбирания за правосъобразно решение, какво точно противоречи на правните ми познания и възгледи. От известно време имам отговор на този въпрос и реших да го споделя. Решението на СЕС, за което става дума е „Judgment of the Court of 17 December 1970. Internationale Handelsgesellschaft mbH v Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel”[i], в което четем:

„Валидността на мерките, предприети от институциите на Общността, може да бъде преценявана единствено в светлината на Общностното право. Правото, произтичащо от Договорите, които са независим източник на право, не може поради самата си природа да бъде дерогирано от нормите на националното право, в какъвто и акт да са, без да бъде лишено от характера си на общностно право и без правната основа на самата Общност да бъде поставена под въпрос. Следователно, валидността на мярка на Общността или нейното действие в държава членка не могат да се влияят от твърдения, че противоречат на основни права, прогласени от националната конституция на тази държава или на принципите на конституционния ѝ строй.”

Предлагам своите аргументи по този въпрос, който СЕС е решил, но решението му, поне според мен, поражда повече въпроси, отколкото отговори, които дава.

На първо място, от формалноправна гледна точка, ще разгледам отношението между Конституцията на Република България (КРБ) и Правото на Европейския съюз (ПЕС). Присъединяването на Република България към Европейския съюз се основава на международен договор, ратифициран от Обикновеното народно събрание (ОНС). Като международен договор, отговарящ на изискванията на чл. 5, ал. 4 КРБ, той има по-голяма юридическа сила от вътрешното текущо законодателство, но не и от КРБ. Още тук отбелязвам нещо изключително важно: компетентността на органа се определя от правната сила на акта, който я урежда, както и обратното – правната сила на един акт се определя от мястото на органа, който го приема. Компетентността на ВНС се урежда от КРБ, която прогласява и неговата изключителна компетентност по определени въпроси. Институциите на ЕС черпят правата си по отношение на българската правна система въз основа на международен договор, чиято правна сила е по-малка от тази на КРБ.

Чл. 5, ал. 4 КРБ: Международните договори, ратифицирани по конституционен ред, обнародвани и влезли в сила за Република България, са част от вътрешното право на страната. Те имат предимство пред тези норми на вътрешното законодателство, които им противоречат.

С други думи, присъединяването ни към ЕС е осъществено по предвиден в международен акт и във вътрешното ни законодателство ред от компетентния за това орган – Народното събрание. Компетентността на Народното събрание за ратификацията на такива договори произтича от чл. 85, ал. 1, т. 2:

Чл. 85, ал. 1 КРБ: Народното събрание ратифицира и денонсира със закон международните договори, които:

т. 2 се отнасят до участието на Република България в международни организации

С изменението от 2005 г. в същия чл. 85, ал. 1 КРБ четем в новата точка 9:

т. 9 предоставят на Европейския съюз правомощия, произтичащи от тази Конституция.

Само че тук възниква един проблем, произтичащ от принцип, който е дълбоко залегнал в правото, а именно: „nemo dat quod non habet“, което означава буквално: „никой не дава, каквото не притежава”, а иначе в случая може да се перифразира като: „никой не може да даде повече права, отколкото самият той притежава”. А Обикновеното Народно събрание (ОНС) не е всекомпетентно. То не може да се произнася по всички въпроси на Конституцията. Напротив! Има въпроси, които изрично са изключени от неговата компетентност. Тук са релевантни разпоредбите на чл. 153 и чл. 158 КРБ от Глава девета „Изменение и допълнение на Конституцията. Приемане на нова Конституция.”

Чл. 153. Народното събрание може да изменя и допълва всички разпоредби на Конституцията с изключение на тези, предоставени в правомощията на Великото Народно събрание.

Чл. 158. Великото Народно събрание:
1. приема нова Конституция;
2. решава въпроса за изменение територията на Република България и ратифицира международни договори, предвиждащи такива изменения;
3. решава въпросите за промени във формата на държавно устройство и на държавно управление;
4. решава въпросите за изменение на чл. 5, ал. 2 и 4 и на чл. 57, ал. 1 и 3 от Конституцията ;
5. решава въпросите за изменение и допълнение на гл. девета от Конституцията.

По въпросите, посочени в чл. 158 КРБ, Обикновеното Народно събрание (ОНС) не е компетентно да се произнася, а следователно това са права, с които то не разполага, от което пък логично следва, че не може да ги прехвърля - на никого и на никакви основания. Нито на ЕС, нито на друга международна организация, нито на глобална такава, нито на междупланетарна, междугалактическа или каквато и да било. От правна гледна точка е абсурдно да допуснем, че орган може да прехвърли на друг упражняването на права, с които не разполага, които не притежава. Компетентността на институциите на ЕС да издават правнообвързващи актове (регламенти, директиви, решения), произтича от международен договор, чиято правна сила се определя от чл. 5, ал. 4 КРБ. От това следва, че компетентността им произтича от акт, който е с по-малка юридическа сила от самата Конституция. Ама това противоречало на характера на Общността, на целите ѝ, на Общностното право! От гледна точка на конституционализма и правото като цяло, това е без значение. Каквито и да са целите на Общността и мерките за постигането им, то това няма значение за правната им сила. Тя произтича от акта, с която е установена компетентността на органа, който ги приема, а това е международен договор, който, както вече стана дума, е с по-ниска юридическа сила от КРБ. Да се твърди обратното би означавало да се прогласи политическата целесъобразност за надмощна спрямо законосъобразността. Да се твърди, че държавите членки са правови държави и същевременно да се потъпква установената в тях правна система, е меко казано нелепо. Ако продължим да развиваме обаче тази идея стигаме и до явление, което в правото се нарича „заобикаляне на закона“. Текущият законодател не може да приема решения по въпросите, изрично предоставени в компетентността на Великото Народно събрание (ВНС), и затова оправомощава субект извън системата от органи на държавната власт, уредена в КРБ, който да приема актове по тези въпроси. С това се заобикаля ВНС и се изземва компетентността му, което Обикновеното Народно събрание не може да направи. Така се постига противоправен резултат, тъй като се стига до нарушение на чл. 158  КРБ. Затова няма как да се приеме решението на СЕС, че актовете на институциите на ЕС имат примат пред Конституцията на Република България. СЕС просто не е компетентен да даде такова тълкувание. Поне не и по отношение на всички разпоредби на КРБ. Не са компетентни и институциите на ЕС да приемат актове по въпроси, предоставени в изключителна компетентност на ВНС. Биха били компетентни само ако бяха оправомощени по тези въпроси (на чл. 158 КРБ) от самото ВНС. Тъй като такова оправомощаване не е налице, то и актовете на ЕС не могат да противоречат на разпоредбите на чл. 158 КРБ. Ако се стигне до такова противоречие, то ще се приложи КРБ, а не актовете на ЕС. В тези случаи ЕС няма компетентност, а актовете, приети от некомпетентен орган, са на общо основание нищожни.

На второ място, от гледна точка на легитимност, ВНС е най-легитимният орган на законодателната власт и единствен носител на конститутивната власт, тъй като само то може да приема КРБ, както и другите най-ключови решения, свързани със самото съществуване на държавността, и на основните права на гражданите. Най-легитимен е, защото е най-представителен – 400 депутати, за разлика от само 240 в ОНС. Тъй като суверенитетът произтича от народа (чл. 1, ал. 2 КРБ) и може да се упражнява само с неговата воля, то ако тази воля не бъде отчетена, въпросите, отнасящи се до упражняването на суверенни права, не могат да се решават без съгласието на този народ, което се дава по предвидения в КРБ начин. Самата КРБ е израз на националния консенсус. Това е Основният закон на държавата и е израз на минималното съгласие в обществото – по най-важните въпроси от значение за целия народ, които отразяват националните интереси. Затова за радикалните изменения на този Основен закон се предвижда по-голям брой народни представители, които съставляват единния орган на конститутивната власт – ВНС. Не може актът, в който се съдържа основата на националното съгласие и на правната ни система, да се изменя по волята на външен субект, независимо и против волята на суверена – народа. Това е немислимо. По същество приемането на обратното би означавало да се пренебрегне разпоредбата на чл. 1, ал. 2 КРБ:

Чл. 1, ал 2 КРБ: Цялата държавна власт произтича от народа. Тя се осъществява от него непосредствено и чрез органите, предвидени в тази Конституция.

А институциите на ЕС със сигурност не са органи, предвидени в КРБ, така че изпадат от обсега на тази разпоредба! Също така ОНС би се оказало в нарушение на чл. 1, ал. 3 КРБ:

Чл. 1, ал. 3 КРБ: Никоя част от народа, политическа партия или друга организация, държавна институция или отделна личност не може да си присвоява осъществяването на народния суверенитет.

Така че, ако приемем, че актовете на институциите на ЕС могат да отменят всяка разпоредба на КРБ, то трябва да приемем, че народът не е суверен, че ВНС е лишено от смисъл и че Република България не е суверенна държава. Ако пък наистина не сме суверенна държава, то имаме ли място в ООН, в която могат да членуват само суверенни държави? Разбира се, сега действащата КРБ не ни дава основания за подобно тълкуване. Народът е суверен, а каквато и да било международна организация не може да си присвоява суверенитета ни. И тъй като ОНС не разполага със суверенитета (арг. от чл. 1, ал. 2 и 3 КРБ), то то не може и да го преотстъпва другиму. А суверенитетът принадлежи на народа и в пълен обем се упражнява от него само и единствено чрез ВНС. С това въпросът за легитимността се изчерпва. И отново, както при формалноправния поглед, не в полза на решението на СЕС.

В заключение, считам за безспорно, че актовете на институциите на ЕС по никакъв начин не могат да противоречат на КРБ по онези въпроси, които са изрично предоставени в компетентност на ВНС. Не и докато самото ВНС не им предостави правомощията за приемане на такива актове. Текущият законодател не може да извърши такова оправомощаване, тъй като самият той не разполага с правата на ВНС, а няма как да предоставиш права, с които самият ти не разполагаш. И всякакви аргументи за постигане на общностни цели и т.н. са правно ирелевантни. Това са въпроси на политическа целесъобразност (която често обосновава решенията на СЕС), а не на правосъобразност, поради което са правно ирелевантни. От правна гледна точка, КРБ си остава върховен закон и единствено и само ВНС може да реши противното. Но орган извън системата на държавно управление, черпещ правата си от акт с по-малка юридическа сила от КРБ (международен договор по чл. 5, ал. 4 КРБ), е абсурдно да приема решения, с които да дерогира всяка разпоредба на КРБ. Това е правно необосновано и няма как да бъде подкрепено. И каквото и да решава СЕС, то неговото решение не следва да се прилага по отношение на въпросите, предоставени в изключителна компетентност на ВНС по чл. 158 КРБ. В тази си част решението на СЕС е нищожно и никой не е длъжен да го съблюдава.

---

[i] http://curia.europa.eu/juris/celex.jsf?celex=61970CJ0011&lang1=en&lang2=BG&type=TXT&ancre=